THE CUBAN CENTER - EL CENTRO CUBANO
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EL SECTOR EXTERNO DE LA ECONOMÍA. Por Jorge F. Pérez-López
INTRODUCCIÓN
La economía cubana ha estado sujeta siempre a la influencia de factores internacionales. La significación del comercio exterior aumentó durante el Siglo XIX y se tornó decisiva en el XX, pudiéndose decir que «el comercio internacional moldeó la estructura productiva total de Cuba». Dicho comercio fue el principal impulsor del desarrollo económico de la isla durante la colonia y el período republicano. Asimismo, los desbalances en el sector externo han figurado entre los factores principales de la crisis económica de los años 1990.
La proximidad geográfica de los Estados Unidos y la demanda en el mercado de éste para los productos agropecuarios cubanos -principalmente el azúcar y el tabaco- llevaron a que se establecieran fuertes vínculos comerciales recíprocos. Hacia la mitad del Siglo XIX, las relaciones comerciales entre Cuba y los Estados Unidos eran ya superiores a las existentes entre Cuba y España. Los Estados Unidos continuaron como el principal socio económico de Cuba hasta alrededor de 1961, cuando la antigua Unión Soviética y sus aliados asumieron ese papel como resultado del giro del gobierno cubano hacia el socialismo y la decisión de los Estados Unidos de no comerciar con la isla. Después de tres décadas de estrechas relaciones, los vínculos económicos con la Unión Soviética y los países socialistas de Europa Oriental sufrieron un fuerte revés en 1989-90 como resultado de los cambios políticos que llevaron a la eliminación del socialismo en Europa Oriental y a la desaparición de la Unión Soviética.
El objeto de este capítulo es resumir el desenvolvimiento del sector externo de la economía cubana durante 40 años de revolución, o sea durante el período 1959-98. A fin de puntualizar, por el sector externo de la economía entendemos aquellos aspectos y renglones que determinan la capacidad del país de obtener recursos en el exterior: comercio internacional de mercancías y servicios, flujo de capitales y asistencia externa.
Como se ha apuntado en otros capítulos de este libro, la información estadística económica disponible para Cuba durante el período revolucionario deja mucho que desear en términos de su disponibilidad, confiabilidad y comparabilidad con otros países. Hemos hecho uso de ella juiciosamente para cumplir el objetivo de este capítulo.
Entre los muchos problemas técnicos que dificultan el análisis del sector externo de la economía cubana durante la revolución están la falta de estadísticas sobre la balanza de pagos y la incertidumbre sobre la tasa de cambio a utilizar para convertir pesos cubanos en divisas internacionales o moneda convertible (entiéndase dólares estadounidenses). En lo que sigue, pragmaticamente hemos utilizado la tasa oficial de cambio para operaciones comerciales de 1 peso cubano equivalente a 1 dólar estadounidense a pesar de que es obvio que esta tasa de cambio no representa la realidad en el contexto de la economía real de la isla.
EL SECTOR EXTERNO EN LA VÍSPERA DE LA REVOLUCIÓN
En la década de 1950, la economía cubana comenzaba un período de crecimiento económico positivo después de los reveses causados por la quiebra de la industria azucarera y el sector financiero que siguió a la «Danza de los Millones» (1920) y la Gran Crisis económica mundial (1929).
El Tratado de Reciprocidad de 1902 con los Estados Unidos le concedió ventajas arancelarias de un 20 por ciento al azúcar, al tabaco y otras exportaciones cubanas en el mercado estadounidense al mismo tiempo que redujo los aranceles cubanos a productos de ese país. El acceso preferencial al mercado estadounidense y la afectación de la industria azucarera europea originada por la Primera Guerra Mundial estimularon la expansión de la industria azucarera cubana en las dos primeras décadas del Siglo XX. En gran parte la expansión azucarera fue financiada con capital extranjero, principalmente de los Estados Unidos. El período de prosperidad llamado la «Danza de los Millones» terminó abruptamente en 1920, cuando el precio del azúcar en el mercado internacional cayó muy por debajo de los costos de producción, llevando a la quiebra a muchas de las compañías azucareras e instituciones financieras, las cuales se vieron obligadas a ceder sus propiedades a acreedores. La Gran Crisis económica de 1929 y la falta de estabilidad política complicaron la situación económica de la isla, resultando en un prolongado estancamiento que se comenzó a superar a mediados de la década de 1940.
La Constitución de 1940 proporcionó al país la base institucional para la democracia y la estabilidad política. En 1948 comenzaron a establecerse instituciones financieras comerciales y de crédito, primera entre ellas el Banco Nacional de Cuba (BNC), creado en 1948, y luego el Banco de Fomento Agrícola e Industrial de Cuba (BANFAIC) (1950), la Financiera Nacional de Cuba (1953), la división de Fomento de Hipotecas Aseguradas (FHA) del BANFAIC (1953), el Banco Cubano del Comercio Exterior (BANCEX) (1954) y el Banco de Desarrollo Económico y Social (BANDES) (1954). Por otra parte, Cuba fue una de las 23 naciones signatarias del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (AGAC, mejor conocido por el GATT, sus iniciales en inglés) suscrito en Ginebra en 1947 con el objetivo de impulsar el comercio internacional. Cuba participó en negociaciones multilaterales llevadas a cabo en la década de 1950 en el seno del AGAC para reducir aranceles y otras restriciones al comercio internacional.
La Segunda Guerra Mundial paralizó la producción azucarera en áreas de Europa y estimuló la demanda por el dulce cubano. Desde 1926 Cuba había tomado medidas unilaterales para restringir su producción y exportación de azúcar con el fin de «estabilizar» el mercado internacional y promover el alza de precios. Cuba participó en los convenios y arreglos internacionales negociados desde 1931 (el Plan Chadbourne y los Convenios Internacionales del Azúcar de 1937 y de 1953) para estabilizar los precios del dulce y aceptó restricciones significativas en sus niveles de producción y de exportación al mercado mundial.
En 1934, las exportaciones de azúcar cubano a los Estados Unidos comenzaron a ser regidas por un sistema de límites cuantitativos (cuotas de importación) y a recibir un precio que generalmente excedía el del mercado mundial. En el período de la post-guerra, la producción de azúcar y las exportaciones a los Estados Unidos aumentaron sensiblemente, sobrepasando 5 millones y 2.5 millones de toneladas por año, respectivamente. La «re-cubanización» de la industria azucarera también avanzó significativamente durante este período. De 56 centrales propiedad de cubanos que producían el 22 por ciento de la producción azucarera en 1939, se llegó a 113 centrales con 55 por ciento de la producción total en 1952 y a 121 centrales con el 62 por ciento en 1958.
La Segunda Guerra Mundial también resultó en interrupciones en los flujos de importación de productos agrícolas e industriales. La producción nacional de artículos agropecuarios e industriales -carne y productos de la ganadería, arroz, textiles, cigarros, cervezas, jabones- avanzó significativamente para llenar el vacío creado por la falta de importaciones. Se establecieron también numerosas empresas en industrias nuevas en parte estimuladas por el Decreto Ley de Estimulación Industrial de 1953, el que ofrecía incentivos fiscales y arancelarios a las nuevas industrias que se establecieran en el país. El proceso de diversificación económica que ocurrió durante la década de 1950 es evidente cuando se examina la participación de la industria azucarera en el ingreso nacional. Dicha participación era el 32.7 por ciento en 1951, comparada con el 21.8 por ciento en 1956, 26.6 por ciento en 1957 y 23.0 por ciento en 1958.
Durante el período 1940-58, la balanza comercial (valor de las exportaciones menos valor de las importaciones) tuvo un saldo positivo en cada año con excepción de 1958 (véase el cuadro _ 1). Esto quiere decir que el valor de las exportaciones de mercancías del país era más que suficiente para financiar las importaciones de mercancías, contribuyendo también al financiamiento de servicios importados (fletes, comunicaciones), área en la cual Cuba generalmente incurría en un saldo negativo, y en algunos años permitiendo la acumulación de reservas monetarias internacionales (divisas), aunque no así en el período 1954 a 1958 cuando las reservas monetarias internacionales se redujeron sensiblemente en parte por la fuga de capitales asociada con la inestabilidad política.
También contribuyó positivamente a la balanza de pagos de Cuba durante este período el flujo de capital extranjero, mayormente en la forma de inversión directa de los Estados Unidos. Según las estadísticas del Departamento de Comercio de los Estados Unidos, la inversión directa de ciudadanos estadounidenses en Cuba ascendía a $553 millones en 1946, $642 millones en 1950, $686 millones en 1953, $713 millones en 1954, y aproximadamente $956 millones en 1959. La deuda externa de la nación en 1951 ascendía a $68 millones y en 1958 a $48 millones.
LA TRANSICIÓN AL SOCIALISMO
Desde 1959 el gobierno revolucionario comenzó a controlar las importaciones de determinados productos a través del Ministerio de Comercio ya que la escasez de divisas exigía el racionamiento de algunas importaciones. En abril de 1960, al recién creado Banco Cubano para el Comercio Exterior (BANCEC) se le atribuyó la facultad de servir de exportador e importador único cuando esto fuere necesario «por razones de conveniencia nacional». En octubre de 1960, el BANCEC fue convertido en el exportador e importador único, dándole así al Estado el control absoluto sobre el comercio exterior del país.
A mediados de febrero de 1960, el gobierno revolucionario cubano y la Unión Soviética suscribieron un convenio comercial y de pagos, así como un acuerdo de crédito comercial. Hasta estos momentos, las relaciones económicas entre la Unión Soviética y Cuba habían sido unilaterales: las exportaciones cubanas se habían limitado a ventas de azúcar que durante el período 1951-1958 llegaron a unos $108 millones, mientras que las importaciones cubanas de ese país fueron solamente de $3,175. Es evidente que históricamente no existía una relación comercial entre los dos países.
Por el convenio comercial y de pagos de febrero de 1960, la Unión Soviética se obligó a comprar 425,000 toneladas de azúcar cubano en el año 1960 (además de las 575,000 toneladas que ya había comprado en ese mismo año para llegar a un total de un millón de toneladas). La Unión Soviética también se comprometió a comprar un millón de toneladas en cada uno de los años 1961-64 y a dedicar dichas importaciones al consumo interno (o sea, a no re-exportar el azúcar cubano). El 20 por ciento de las compras de azúcar cubano en 1961-64 serían pagados en divisas libremente convertibles y el resto en productos soviéticos, entre ellos petróleo, trigo, madera en bruto, papel para periódicos, laminados de acero, productos químicos, maquinaria, etc. El otro acuerdo concedía al gobierno de Cuba un crédito de hasta $100 millones al 2.5 por ciento anual para la compra de productos soviéticos, que sería amortizado mediante entregas de azúcar y otros productos cubanos en un período de 12 años. En los meses siguientes, Cuba suscribió convenios comerciales y de pagos y acuerdos de crédito con los países socialistas de Europa Oriental y con la República Popular China (China Comunista).
Mientras tanto, las relaciones diplomáticas con los Estados Unidos empeoraban a pasos agigantados. En julio de 1960, el presidente Eisenhower redujo a 40,000 toneladas la cuota de importación de azúcar cubano durante la segunda mitad de 1960, una pérdida de exportación de 700,000 toneladas. El gobierno cubano respondió a la reducción de la cuota azucarera ordenando la nacionalización de las inversiones extranjeras (mayormente estadounidenses) en la isla. La decisión de nacionalizar las inversiones extranjeras sin compensación inmediata y efectiva no solamente tuvo un impacto negativo en las relaciones diplomáticas con los países afectados, quienes protestaron enérgicamente por dichas acciones, sino que también cerró para Cuba la opción de recibir capital extranjero por la vía de la inversión. Dada la importancia que ha asumido la inversión extranjera directa como vehículo para la transferencia internacional de capital a largo plazo, no cabe duda que la decisión del gobierno revolucionario cubano de nacionalizar las inversiones extranjeras fue de gran trascendencia.
Los países socialistas, con la Unión Soviética a la cabeza, se ofrecieron para absorber las 700,000 toneladas de azúcar que los Estados Unidos habían rechazado. En diciembre, el ejecutivo estadounidense fijó en cero la cuota de importación del azúcar cubano para el primer trimestre de 1961, de hecho terminando la relación comercial entre los dos países. El 3 de enero de 1961, los Estados Unidos decretaron la ruptura de relaciones diplomáticas y consulares con Cuba; la ruptura de relaciones comerciales se formalizó el 3 de febrero de 1962 cuando el Presidente Kennedy prohibió el comercio con la isla.
Los cambios en las relaciones comerciales de Cuba con los Estados Unidos y con la Unión Soviética y los países socialistas ocurrieron con gran celeridad. En 1958, los Estados Unidos compraron el 66 por ciento de las exportaciones de Cuba y proporcionaron el 70 por ciento de las importaciones del país. Ya en 1961 la Unión Soviética y los países socialistas absorbieron el 73 por ciento de las exportaciones cubanas y proporcionaron el 70 por ciento de las importaciones, mientras que los Estados Unidos compraron solamente 4.8 por ciento de las exportaciones cubanas y proveyeron 3.7 por ciento de las importaciones.
Las relaciones económicas entre Cuba y los países socialistas durante la década de 1960 se enmarcaron en numerosos acuerdos bilaterales sobre comercio de mercancías, pagos, créditos, y asistencia técnica en campos tales como la agricultura, la pesca, la exploración geológica, la electroenergética, y la capacitación profesional. En el período 1960-69, Cuba suscribió más de 400 acuerdos con los países socialistas, la mayoría de los cuales tocaban algún aspecto de la relación económica. Para coordinar las crecientes relaciones económicas y científico-técnicas con los países socialistas, el gobierno cubano se organizó siguiendo los patrones de estos países (e.g., creando ministerios para administrar industrias que habían sido nacionalizadas) y creó varias comisiones intergubernamentales, por ejemplo con Alemania Oriental (1964), Bulgaria y Checoslovaquia (1965), Hungría (1966), Rumanía (1967), Corea del Norte (1968), Polonia (1969) y la Unión Soviética (1970). Entre otras, estas comisiones intergubernamentales tenían la función de identificar las mercancías que iban a ser intercambiadas anualmente y durante períodos de 5 años de listas preparadas por los dos países, así como cantidades, «precios» y el calendario de suministros.
Desde 1961 en adelante, la Unión Soviética asumió el papel de principal socio económico cubano: primer comprador de azúcar cubano, proveedor de petróleo y fuente de créditos para el desarrollo económico y para cubrir los saldos negativos del comercio cubano.
Las primeras compras de azúcar de la Unión Soviética al gobierno revolucionario cubano al parecer se llevaron a cabo a precios muy cercanos a los del mercado mundial. La política de industrialización acelerada que el gobierno revolucionario siguió aproximadamente durante el período 1960-63 desatendió a la industria azucarera, con resultados muy desfavorables para la producción y exportación del dulce. La producción de azúcar bajó de 6.8 millones de toneladas en 1961 a 4.8 millones de toneladas en 1962 (caída de 29 por ciento) y a 3.8 millones de toneladas en 1963 (caída adicional de 21 por ciento); las exportaciones decayeron de 6.5 millones de toneladas en 1961 a 5.1 millones en 1962 y a 3.5 millones en 1963.
Ya en 1964 el gobierno revolucionario abandonó la política de industrialización rápida y tomó a la industria azucarera como foco central de la estrategia de desarrollo económico. El cambio de estrategia se justificó en el hecho de que la producción y exportación de azúcar eran las actividades económicas que podían generar el nivel más alto de divisas; las divisas generadas por la industria azucarera se utilizarían para financiar la importación de bienes de capital que permitirían la diversificación de la economía. El gobierno revolucionario diseñó un plan azucarero para el período 1964-70 que culminaría con una zafra de 10 millones de toneladas en 1970, producción a este mismo nivel anual durante 1971-75, y posteriormente producción al nivel anual de 12 millones de toneladas. Con respecto a exportaciones, Cuba y la Unión Soviética suscribieron un nuevo acuerdo de suministro de azúcar en enero de 1964 por el cual los soviéticos se comprometían a adquirir 24.1 millones de toneladas de azúcar cubano durante el período 1965-70 a un precio de alrededor de 6 centavos por libra. Como los precios en el mercado mundial oscilaron alrededor de 2-3 centavos por libra durante este período, el precio negociado con la Unión Soviética fue beneficioso para Cuba.
Como es bien sabido, el plan azucarero fue un fracaso colosal, no sólo porque no se llegaron a cumplir las metas de producción y de exportación sino porque la concentración de recursos en el cumplimiento de la meta política de 10 millones de toneladas en 1970 desatendió a otros sectores, causando un cierto caos en el resto de la economía. Cuba no cumplió con su parte del mencionado convenio de suministros de azúcar a la Unión Soviética suscrito en 1964, el cual preveía que Cuba exportaría 2.1 millones de toneladas en 1965, 3 millones de toneladas en 1966, 4 millones de toneladas en 1967, y 5 millones de toneladas cada año en 1968-70. De hecho, las exportaciones fueron: 2.5 millones de toneladas en 1965 (119 por ciento del plan), 1.8 millones en 1966 (60 por ciento), 2.5 millones en 1967 (63 por ciento), 1.8 millones en 1968 (35 por ciento), 1.4 millones en 1969 (28 por ciento) y 3.1 millones en 1970 (62 por ciento). O sea, mientras que el convenio preveía la exportación de 24.1 millones de toneladas, Cuba sólo exportó 13.1 millones de toneladas (54 por ciento del plan).
Como indican las estadísticas reproducidas en el cuadro _ 1, el saldo comercial de mercancías fue negativo en cada uno de los años de la década de 1960 con excepción de 1961. La mayor parte de estos saldos negativos ocurrieron en el comercio bilateral entre la Unión Soviética y Cuba y fueron financiados por los soviéticos por medio de créditos. También vale notar que la magnitud del déficit comercial fue altamente significativa en muchos de estos años. Por ejemplo, el déficit comercial en 1968 (451 millones de pesos) representó el 69 por ciento del valor de las exportaciones en ese año, o sea que el valor de las importaciones excedió el valor de aquellas que se podían financiar con las exportaciones por un 69 por ciento. Las estadísticas de exportación en el cuadro _ 1 están calculadas en base al precio al que Cuba vendió azúcar a la Unión Soviética, y por ende ya incluyen el subsidio que la Unión Soviética le proporcionaba a Cuba por comprar azúcar cubano a precios por arriba de los del mercado internacional. A pesar de este subsidio, como se ha apuntado anteriormente, la brecha entre el valor de las exportaciones e importaciones fue considerable.
Carmelo Mesa-Lago ha estimado que durante la década de 1960, la Unión Soviética le otorgó a Cuba ayuda económica equivalente a 3,558 millones de dólares U.S. (cuadro _ 2). Más de dos terceras partes de esta ayuda (2,427 millones de dólares U.S. o 68 por ciento) tomó la forma de préstamos para financiar los déficits en el comercio bilateral entre los dos países (2,083 millones de dólares o 59 por ciento) y el resto de préstamos para financiar proyectos de desarrollo económico (344 millones de dólares o 9 por ciento). Un poco menos de la tercera parte de la ayuda económica soviética (1,131 millones de dólares o 32 por ciento) tomó la forma de subvenciones a los precios en las relaciones comerciales bilaterales.
INCORPORACIÓN PLENA AL BLOQUE SOCIALISTA
Las relaciones económicas cubanas con los países socialistas se profundizaron a partir de 1972 cuando Cuba fue aceptada como miembro del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), la organización que administraba el comercio y las relaciones económicas entre los países socialistas. Desde entonces, Cuba comenzó a participar activamente en las actividades del CAME, incluyendo en una gama amplia de comisiones sectoriales, proyectos de asistencia científico-técnica e inversiones conjuntas. La década de 1970 también marcó un cambio importante en la estrategia económica cubana en virtud del cual el gobierno revolucionario adoptó el modelo de desarrollo soviético, dejando a un lado los modelos utópicos que se habían utilizado en la década anterior. El modelo soviético se reflejaba en el Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE), que comenzó a implementarse alrededor de 1976.
En diciembre de 1972, Cuba y la Unión Soviética negociaron un nuevo convenio de suministro de azúcar el cual establecía el precio de 11 centavos por libra, un precio superior al del mercado mundial. Durante 1973, el precio del azúcar en el mercado mundial estuvo en alza, superando en diciembre de 1973 los 11 centavos por libra fijados en el convenio con la Unión Soviética suscrito en diciembre de 1972 y estableciendo el récord de 65 centavos por libra en noviembre de 1974. Aunque el precio de exportación a la Unión Soviética fue renegociado en 1974 y aumentado a 19.6 centavos por libra, éste se quedó muy por debajo del precio medio del mercado mundial en ese año que fue de casi 30 centavos por libra.
El embargo sobre las exportaciones de petróleo impuesto en octubre de 1973 por los países árabes miembros de la Organización de los Países Productores de Petróleo (OPEP) y el incremento en los precios de referencia decretados por estos países resultó en que el precio del petróleo en el mercado internacional se cuadruplicara entre 1972 y 1974 (de aproximadamente $2.46 a $11.58 por barril). El incremento en el precio del petróleo fue devastador para los países importadores, especialmente para los países en vías de desarrollo. Sin embargo, Cuba, así como los otros países socialistas importadores de petróleo soviético, no fueron afectados ya que estos países obtenían sus suministros en base a contratos a largo plazo con precios fijos. No cabe duda que el hecho de que Cuba obtenía prácticamente todas sus importaciones de petróleo de la Unión Soviética resultó ser un gran beneficio para la economía cubana.
En enero de 1975, el Comité Ejecutivo del CAME se reunió en Moscú para discutir «la estabilización de los precios en los contratos comerciales entre los miembros para el quinquenio 1976-80". Los delegados, presionados por la Unión Soviética, decidieron que los precios en el comercio entre los países socialistas se ajustarían anualmente, en vez de cada cinco años como era la costumbre, y que dichos ajustes comenzarían a aplicarse a partir de 1975. La metodología para determinar el precio para cada año de cada producto se basaría en el precio medio en el mercado mundial durante los cinco años anteriores. También en 1975, la Unión Soviética y Cuba renegociaron un nuevo convenio de suministros de azúcar estableciendo un precio mínimo de 30.4 centavos por libra, que sería ajustado (elevado) en base a incrementos en los precios de una canasta de importaciones cubanas provenientes de la Unión Soviética.
Durante la segunda mitad de los 70, la Cuba revolucionaria tuvo su primera -y única- oportunidad de acudir a los mercados internacionales para conseguir financiamiento por la vía de préstamos. Varias circunstancios lo hicieron posible: 1) los altos precios del azúcar en el mercado internacional, los cuales aumentaron las divisas internacionales del país; 2) la relativa mejoría de la economía después de la desastrosa zafra de los 10 millones; y 3) la agresividad de los bancos internacionales en «reciclar» los abundantes petro-dólares que los países exportadores de petróleo habían acumulado. La disponibilidad de divisas convertibles percibidas en virtud de los préstamos llevó a que Cuba aumentara significativamente sus importaciones de los países de economía de mercado. Por ejemplo, las importaciones de los países miembros de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE) más que se duplicó, de $415 millones en 1973 a $896 millones en 1974, evidencia clara de la preferencia de Cuba por comprar productos de las economías de mercado sobre las socialistas cuando la situación económica lo permitía.
El alto precio del azúcar y el (relativamente) bajo precio del petróleo en el comercio bilateral Cuba-Unión Soviética resultaron en un sensible aumento en la subvención de este país a Cuba por la vía de los precios. Carmelo Mesa-Lago ha estimado (cuadro _ 2) que dicha subvención aumentó de 1,143 millones de dólares U.S. durante 1971-1975 a 11,228 millones de dólares U.S. durante 1976-1980. Aun con este altísimo nivel de subvención de precios, el saldo comercial de Cuba continuó en déficit con tendencia ascendente, llegando a un nuevo récord de 660 millones de pesos en 1980 (cuadro _ 1). La mayor parte del déficit comercial fue financiado por préstamos otorgados por la Unión Soviética, que ascendieron a cerca de 2,765 millones de dólares U.S. en la década de 1970. También significativa fue la ayuda de la Unión Soviética en la forma de préstamos para el financiamiento del desarrollo económico, los cuales excedieron los 2,620 millones de dólares U.S.
A pesar del aumento de la ayuda económica soviética y el precio relativamente alto del azúcar en el mercado internacional, el sector externo de la economía cubana se mantuvo en una crisis permanente en la década de 1980. De hecho, las relaciones económicas de Cuba durante la revolución han estado segmentadas. La mayor parte de las relaciones ha sido con los países socialistas y se ha basado en intercambios restringidos (trueque) usando rublos transferibles u otras monedas que no son convertibles en los mercados internacionales. La otra parte, de menor cuantía pero de gran importancia estratégica, ha sido con los países con economía de mercado, con los cuales las relaciones se han basado en términos de intercambio puramente comerciales usando monedas convertibles. Estos dos segmentos son independientes uno del otro y los superávits en uno no pueden ser aplicados al otro.
En agosto de 1982 el Banco Nacional de Cuba anunció que el país encaraba dificultades en pagar sus deudas en moneda convertible y había solicitado a sus acreedores en las economías de mercado (o sea, aquellas instituciones privadas o públicas en economías de mercado que habían hecho préstamos a Cuba en moneda convertible) la renegociación de dicha deuda. En marzo de 1983, Alemania Occidental, Austria, Bélgica, Canadá, Inglaterra, Suecia y Suiza acordaron renegociar los pagos del principal pagable en 1982 y 1983 por 5 años con un período de gracia de 3 y medio años. Al mes siguiente, los acreedores privados hicieron lo mismo. En otras rondas de negociación, Cuba también pudo renegociar la deuda pagable en 1984 y 1985. En 1986 las instituciones extranjeras no aceptaron una nueva renegociación y Cuba dejó de pagar su deuda externa. Desde entonces Cuba no ha tenido acceso a los mercados de crédito internacionales. La deuda en moneda convertible, la cual era de aproximadamente $5,000 millones en 1986, ha seguido creciendo por la acumulación de intereses.
En febrero de 1982, el Consejo de Estado de Cuba aprobó una ley que autorizaba inversiones extranjeras (bajo la forma de asociaciones económicas con entidades cubanas) en la Cuba revolucionaria. Es significativo que esta ley, que por primera vez trataba de atraer capital extranjero después de la nacionalización de las industrias extranjeras en 1960 y la cuasi total eliminación de la propiedad privada en esa misma década, fuera aprobada en 1982, unos meses antes de que Cuba intentara renegociar su deuda con instituciones del mundo capitalista. Aunque simbólicamente el hecho de autorizar la inversión extranjera en Cuba podía interpretarse como una apertura política y económica, en realidad no era así, ya que no fue acompañada de ningún otro cambio significativo. Cabe apuntar que los inversionistas extranjeros no tragaron el anzuelo ofrecido por Cuba; la primera asociación con capital extranjero no ocurre hasta 1988 y la inversión extranjera es inconsecuente en el desenvolvimiento del sector externo y de la economía en general durante los 80.
En la segunda mitad de la década de 1970 comenzó un extrañísimo episodio en las relaciones externas de la Cuba revolucionaria que duró hasta la segunda mitad de los 80. Vale la pena describirlo con algunos detalles ya que demuestra lo ilógico de las relaciones comerciales entre los países socialistas. De buenas a primeras, Cuba se convirtió en país exportador de petróleo, y este producto desplazó al azúcar como el primer renglón generador de divisas internacionales.
Como es bien sabido, históricamente Cuba ha sido un país importador de petróleo. En la década de los 70, la producción nacional de crudo satisfacía apenas el 2.5 por ciento del consumo aparente nacional. Ya desde mediados de los 70 Cuba había exportado al mercado mundial pequeñas cantidades de derivados del petróleo (particularmente nafta y lubricantes) excedentes del proceso de refinación, recibiendo pago en divisas internacionales. Sin embargo, de 1977 en adelante, Cuba comenzó a exportar petróleo crudo en cantidades que excedían la producción nacional. Es evidente que el petróleo crudo exportado por Cuba no era de producción doméstica, y de hecho era petróleo crudo de procedencia soviética el cual Cuba re-exportaba -con el visto bueno de la Unión Soviética- como vía para generar divisas internacionales.
La re-exportación cubana de petróleo soviético llegó a unas 3 millones de toneladas anuales durante 1983-87, con un valor por arriba del valor de las exportaciones de azúcar en divisas internacionales en cada uno de esos años. Estas re-exportaciones de petróleo soviético eran ventajosas para Cuba ya que el petróleo soviético era adquirido a precios subvencionados (precios por debajo del mercado mundial), pagados con azúcar vendida a los soviéticos también a precios subvencionados (precios por arriba del mercado mundial). Las re-exportaciones de crudo generaban divisas internacionales que Cuba necesitaba para hacer compras fuera del bloque socialista. Tan ventajosos para Cuba eran el trueque de azúcar por petróleo con la Unión Soviética y las re-exportaciones de crudo que el Banco Nacional de Cuba, en un informe publicado en 1985, señaló que en ese año Cuba había comprado azúcar en el mercado internacional que luego revendió a la Unión Soviética a precios subvencionados para así obtener petróleo que re-exportó al mercado mundial para generar divisas internacionales.
Los déficits en el comercio exterior de Cuba crecieron enormemente en la segunda mitad de los 80 a pesar de los cambios que se perfilaban en la Unión Soviética con la elevación de Mikhail Gorbachev a Primer Ministro en marzo de 1985 y su política de perestroika. Aunque fue bajo Gorbachev que la Union Soviética comenzó a reducir las subvenciones a los países socialistas, las tensiones comerciales entre la Unión Soviética y sus aliados se remontaban a mucho antes. Por muchos años, la Unión Soviética se había quejado de que mientras ella proporcionaba a sus aliados petróleo, trigo, acero y otros productos preciados en el mercado internacional, éstos no cumplían sus compromisos de suministro y enviaban a la Unión Soviética artículos de baja calidad, reservándose los de alta calidad para la venta a los países capitalistas por moneda convertible. En octubre de 1984, durante una reunión del CAME a nivel ministerial celebrada en La Habana, el delegado soviético acusó a Cuba de no cumplir sus promesas de suministros de azúcar, crítica que Fidel Castro aceptó haciendo la promesa de que Cuba mejoraría su desempeño en el futuro.
En 1987, con perestroika y la política de apertura (glasnost) a toda marcha, la prensa soviética comenzó a publicar artículos críticos de la administración de la economía cubana y del mal uso que se le daba a la ayuda económica de la Unión Soviética. La información disponible parece indicar que la Unión Soviética congeló y luego redujo el precio de importación del azúcar cubano para la segunda mitad de los 80. Por otra parte, aunque el precio del petróleo en el mercado mundial bajó sensiblemente a mediados de los 80, el precio del crudo soviético importado por Cuba se mantuvo por arriba del precio del mercado mundial ya que la fórmula para establecer el precio, que se basaba en el desenvolvimiento de los precios durante los cinco años anteriores, comprendía los precios más altos de los primeros años de los 80.
Los déficits de la balanza comercial se dispararon durante los 80, ascendiendo a 1,751 millones de pesos en 1984 (157 por ciento por arriba del déficit de 687 millones de pesos de 1983), 2,274 millones de pesos en 1986 y al récord de 2,732 millones de pesos en 1989.
La ayuda económica de la Unión Soviética a Cuba durante los 80 fue muy superior a los 60 y 70. Las transferencias por subvenciones de precios han sido estimadas por Carmelo Mesa-Lago en unos 25,900 millones de dólares U.S., mientras que los préstamos para financiar déficits en la balanza comercial llegaron a unos 12,250 millones de dólares U.S., y los préstamos para financiar el desarrollo económico a unos 5,670 millones de dólares U.S. (cuadro _ 2).
La deuda externa en moneda convertible en 1990 ascendía a unos $6,165 millones. El monto de la deuda con la Unión Soviética y los países socialistas se ha mantenido entre los secretos económicos mejor guardados por Cuba revolucionaria. Sin embargo, información procedente de Rusia y de los antiguos países socialistas permite estimar que dicha deuda (denominada en rublos) era de unos 18,420 millones de rublos, equivalentes a unos 26,750 a 30,030 millones de dólares U.S., dependiendo de la tasa de cambio que se use para convertir rublos a dólares U.S.
EL DERRUMBE DEL BLOQUE SOCIALISTA:
LA CRISIS DE LOS 90
En la segunda mitad de la década de 1980, mientras la Unión Soviética bajo Gorbachev y los países socialistas de Europa oriental reformaban sus economías y sus sistemas de relaciones económicas internacionales para dar mayor peso a los mecanismos de mercado, Cuba estaba enfrascada en una campaña anti-reformista llamada «proceso de rectificación de errores y tendencias negativas», por la cual se centralizaron aún más los mecanismos de toma de decisiones y se eliminaron las pocas instancias que existían de mecanismos inspirados por el mercado (e.g., los mercados libres campesinos).
Aún después del colapso del regimen comunista en Polonia y su remplazo por Solidaridad, la desaparición de la antigua República Democrática Alemana (Alemania Oriental), absorbida por Alemania Occidental, y la caída del Muro de Berlín, el gobierno de Cuba pretendía mantener las relaciones económicas con los países socialistas como alguna vez existieron dentro del marco del CAME. Durante la reunión ministerial del CAME que se llevó a cabo en enero de 1990, la Unión Soviética propuso que a partir del 1 de enero de 1990, las relaciones comerciales entre los miembros se llevaran a cabo en base a precios del mercado mundial y en términos de monedas convertibles. El delegado cubano, el entonces Vice Presidente Carlos Rafael Rodríguez, protestó enérgicamente en contra de la propuesta, instando a que se mantuvieran las relaciones preferenciales a los países en vías de desarrollo dentro del CAME (Cuba, Mongolia y Vietnam). No sólo se ignoraron las protestas de Cuba, sino que unos meses más tarde el CAME mismo fue disuelto por sus miembros ya que una vez que se decidió eliminar el comercio planificado, el CAME no tenía razón de existir.
La reacción del gobierno cubano a la crisis económica que se avecinaba fue pasiva e insuficiente. En agosto de 1990, ante la falta de petróleo y de una gama amplísima de productos importados de la Unión Soviética, Cuba promulgó varias medidas de austeridad: reducciones drásticas en el consumo de productos energéticos, redistribución de recursos hacia la agricultura, y adaptaciones en la agricultura para darle mayor énfasis al uso de bueyes y fuerza animal. En septiembre, Fidel Castro anunció que el país había entrado en un «período especial en tiempo de paz» y que sería necesario tomar medidas de emergencia para que la revolución pudiera sobrevivir. La severidad de la crisis se puede ilustrar con el desenvolvimiento del producto nacional bruto (PNB). Entre 1989 y 1993 este indicador se redujo por lo menos en una tercera parte, con apenas un 30 por ciento recuperado desde entonces.
El Banco Nacional de Cuba y otras entidades gubernamentales han ofrecido estadísticas de la balanza de pagos de Cuba que por primera vez permiten examinar sistemáticamente el desenvolvimiento del sector externo de la economía. En períodos anteriores, el Banco Nacional había publicado estadísticas de esa balanza en moneda convertible; estas estadísticas eran de utilidad muy limitada ya que ignoraban el segmento del sector externo -las relaciones económicas con los países socialistas- que se transaba en monedas no convertibles. Con la desaparición del CAME y las relaciones económicas en moneda no convertible, la balanza de pagos en moneda convertible representa el universo de las relaciones externas de Cuba. Las estadísticas de la balanza de pagos en moneda convertible para el período 1989-96 aparecen en el cuadro _ 3.
Comercio de bienes y servicios: Como se puede observar en el cuadro _ 1, el comercio exterior de Cuba se redujo en un 44 por ciento en 1991, 52 por ciento en 1992 y 9 por ciento en 1993, principalmente por los cambios en las relaciones económicas con la Unión Soviética y los antiguos países socialistas de Europa oriental. En 1993 el nivel de importaciones de Cuba -factor esencial para el desenvolvimiento económico y el consumo de la nación- fue de 2,037 millones de pesos, una cuarta parte del nivel en 1989, el último año de las relaciones económicas «normales» entre Cuba y los países socialistas. El desenvolvimiento de las exportaciones siguió un patrón similar, con el nivel de exportaciones en 1993 aproximadamente una quinta parte del nivel de 1989. La balanza comercial se saldó con déficits en cada uno de esos años; la brecha entre exportaciones e importaciones de mercancías se cerró en 1992, cuando fue de sólo 536 millones de pesos, pero se expandió en los años siguientes hasta llegar a 1,728 millones de pesos en 1996.
Hasta la publicación de las estadísticas de la balanza de pagos (cuadro _ 3) no se conocían las estadísticas de exportaciones e importaciones de servicios. Conforme a las cifras oficiales, Cuba tuvo superávits en la balanza de comercio de servicios durante casi todo el período 1989-96, con la excepción de 1990. Aunque no se ha ofrecido información detallada sobre los componentes de este renglón, es de suponer que las exportaciones cubanas incluyen los ingresos de la industria turística, una de las fuentes principales de ingresos del país en moneda convertible y primordial sector receptor de inversiones extranjeras en los 90.
Transferencias: Un informe reciente del Banco Nacional de Cuba se refiere a las transferencias como «el elemento más dinámico de la balanza de pagos, principalmente por los ingresos de donaciones y remesas». En la metodología de esa balanza de pagos, las transferencias son flujos de recursos de una economía a otra por las cuales no se crean obligaciones en la parte receptora, o sea, por las cuales no hay quid pro quo. Las transferencias pueden ser de dos tipos: oficiales, como por ejemplo ayuda exterior, o privadas, como por ejemplo, las remesas enviadas por emigrantes a sus familiares o amigos en el país de origen. Según la CEPAL, las transferencias a Cuba son primordialmente privadas y toman la forma de remesas en efectivo.
Las transferencias recibidas por Cuba fueron negativas en 1989-90 (o sea, los recursos que fluyeron fuera del país en la forma de transferencias en esos dos años excedieron los recursos que entraron) pero se dispararon de allí en adelante, superando $1,100 millones en 1996. Vale apuntar que en 1996 las transferencias -para repetir, primordialmente remesas de cubanos residiendo en los Estados Unidos y otros países a sus parientes y amigos en Cuba- fueron la fuente más significativa de ingresos de Cuba en moneda convertible, superando el ingreso bruto generado por las exportaciones de azúcar y el ingreso neto generado por la industria turística.
Cuenta de capital: Aunque las estadísticas de la balanza de pagos en el cuadro _ 3 sólo contienen un dato sobre la cuenta de capital, informaciones procedentes de otras fuentes nos permiten analizar someramente el desenvolvimiento del flujo de capitales a la economía cubana en la década de los 90.
Como hemos indicado anteriormente, Cuba suspendió el servicio (pago de intereses y principal) sobre su deuda en moneda convertible desde el 1 de julio de 1986. Desde entonces, Cuba prácticamente no ha tenido acceso a los mercados de crédito internacionales para obtener nuevos préstamos a largo plazo, aunque sí ha podido negociar algunos préstamos a corto plazo con muy altas tasas de interés. La deuda externa en moneda convertible de Cuba ascendía a $8,800 millones en 1993, $9,100 millones en 1994 y $10,500 millones en 1995. Si se compara la deuda en moneda convertible en 1995 con el valor total de las exportaciones de mercancías en ese año, la relación es de 7.1:1, o sea, la deuda externa equivalía a 7.1 veces el valor de las exportaciones, relación poco favorable para Cuba. Debe recordarse que la deuda externa a la que nos hemos referido es aquella denominada en moneda convertible. Si se considera también la deuda a la antigua Unión Soviética -Rusia se ha hecho cargo de esta deuda- y a los antiguos países socialistas de Europa oriental, estimada por Carmelo Mesa-Lago en $26,750 a $30,030 millones, la deuda total de Cuba alrededor de 1995 se podría estimar en por lo menos $37,250 a $40,530 millones, una de las deudas externas per capita más altas del mundo.
Otra forma que toman los flujos de capitales es el de la inversión directa. Como se ha indicado anteriormente, por una ley aprobada en 1982, Cuba autorizó la inversión extranjera en la isla. Los inversionistas extranjeros no se interesaron en Cuba como lugar de inversión hasta los años 90, cuando el gobierno revolucionario comenzó a anunciar la posibilidad de invertir en la isla e hizo ciertos ajustes en la legislación y práctica para facilitar las actividades de inversionistas extranjeros. También es posible que algunos inversionistas decidieran invertir en la isla para tener una base de operaciones cuando llegare el anticipado cambio a la economía de mercado. En 1995 la Asamblea Nacional aprobó una nueva ley general de inversiones cuyo objetivo es el de atraer más inversiones extranjeras a la isla.
Varios representantes del gobierno cubano han informado públicamente sobre el monto de las inversiones extranjeras en Cuba. Las informaciones más recientes indican que dichas inversiones se estimaban en $2,100 millones al final de 1995. Es probable que esta cifra incluya no sólo inversiones que se han llevado a cabo sino también proyectos bajo estudio o negociación así como intenciones de ciertos inversionistas que todavía no se han consumado. Es más probable que el monto de las inversiones extranjeras en Cuba a finales de 1995 llegara quizás a una tercera parte de los montos anunciados por el gobierno cubano. Las inversiones extranjeras se han concentrado en la industria del turismo y la minera.
A MANERA DE CONCLUSIONES
Con una economía eminentemente abierta, el desenvolvimiento del sector externo es determinante para la economía cubana. Es prácticamente imposible para la economía del país el poder crecer y desarrollarse si el sector externo no se desenvuelve satisfactoriamente.
Durante 40 años de revolución, el sector externo ha sido el talón de Aquiles de la economía. A pesar de las enormes subvenciones, el financiamiento y la ayuda económica de la Unión Soviética, estimados en $65,119 millones en 1960-90 (cuadro _ 2), y de los países socialistas, Cuba no ha podido superar su concentración en exportaciones de unos cuantos productos básicos cuyos precios fluctúan sensiblemente en los mercados internacionales. Asimismo, hasta el derrumbe del bloque socialista a fines de los 80 y principios de los 90, Cuba tampoco había podido superar la concentración de su comercio internacional en un país o un grupo reducido de países, con el resultado de que la economía era vulnerable a presiones políticas o a fluctuaciones económicas de parte de los socios comerciales.
La crisis económica que Cuba encara en los 90 es la peor que ha azotado al país en este siglo. Sin duda, los cambios en las relaciones económicas con la Unión Soviética y los países socialistas de Europa oriental asestaron un golpe severo a la economía de la cual todavía no se ha recuperado. Pero es también claro que dichos cambios sólo expusieron los verdaderos problemas de la economía cubana, los cuales provienen de un régimen autoritario, la concentración de recursos en manos del Estado y la ineficiencia general del modelo económico socialista, todo lo cual había estado encubierto por las subvenciones recibidas de la Unión Soviética. Una vez que estas subvenciones desaparecieron, se hizo evidente que la economía cubana no tenía capacidad para competir en el mercado mundial.
Las soluciones a los problemas económicos de Cuba y a los de su sector externo solamente pueden comenzar a buscarse una vez que la nación haya adoptado un modelo basado en la democracia y el pluralismo y en una economía de mercado donde los individuos tengan la capacidad de tomar decisiones económicas.
Copyright © 1999 Jorge F. Perez López
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